Bieterfrage oder Rüge im Vergabeverfahren: Unterschiede erkennen und richtig reagieren

Bieterfragen gehören zum Alltag eines Vergabeverfahrens. Sie können Unklarheiten beseitigen, Fehler in den Vergabeunterlagen aufdecken oder auf eine mögliche Wettbewerbsbeschränkung hinweisen. Für die Vergabestelle ist dabei entscheidend, frühzeitig zu erkennen, ob ein Unternehmen lediglich eine Auskunft verlangt oder bereits einen Vergaberechtsverstoß beanstandet.  
 
In diesem Beitrag zeigen wir Ihnen, welche Möglichkeiten es gibt, Bieterfragen von Rügen zu unterscheiden und wie man anschließend angemessen mit ihnen umgeht. 

Das Wichtigste in Kürze

• Eine Bieterfrage dient in erster Linie dazu, eine Vorgabe oder Formulierung in den Vergabeunterlagen zu verstehen.
• Eine Rüge beanstandet einen möglichen Vergaberechtsverstoß und verlangt von der Vergabestelle eine Änderung oder andere Abhilfe.
• Entscheidend sind nicht Betreff, Ton oder die Verwendung des Wortes „Rüge“, sondern der vollständige Inhalt der Nachricht.
• Bei kritischen Anfragen müssen Vergabestellen auch mögliche Auswirkungen auf Vergabeunterlagen, Veröffentlichung, Angebotsfrist und Vergabevermerk prüfen.

Weder Ton noch Betreff sind ausschlaggebend

Wie ein Schreiben eines Bieters einzuordnen ist, hängt dabei nicht von seiner Überschrift ab. Auch eine Nachricht mit einem einfach aussehenden Betreff wie „Bitte um Information“ kann inhaltlich eine Rüge enthalten. Umgekehrt wird aus einer sachlichen Verständnisfrage nicht automatisch eine Rüge, nur weil der Bieter seine Anfrage besonders nachdrücklich formuliert.  

Hier korrekt zu unterscheiden, was man vor sich hat, ist aber äußerst bedeutsam. Denn eine Rüge kann vergaberechtliche Fristen und Rechtsschutzmöglichkeiten auslösen. Informiert die Vergabestelle, dass sie an der beanstandeten Vorgabe festhält, kann diese Antwort als Mitteilung gelten, der Rüge nicht abhelfen zu wollen. 

Was unterscheidet eine Bieterfrage von einer Rüge?

Eine reine Bieterfrage zielt typischerweise darauf ab, eine unklare Regelung zu erläutern. Das Unternehmen möchte wissen, wie eine Vorgabe zu verstehen ist, ohne sie gleichzeitig als rechtswidrig zu beanstanden. 

Ein Beispiel: 

„Gilt die geforderte Reaktionszeit von 60 Minuten nur während der üblichen Geschäftszeiten oder auch nachts, an Wochenenden und an Feiertagen?“ 

Hier steht zunächst das Verständnis der Leistungsanforderung im Vordergrund. 

Deutlich näher an einer Rüge liegt dagegen folgende Formulierung: 

„Die Verpflichtung, eine Servicestelle im Umkreis von 30 Kilometern vorzuhalten, benachteiligt überregionale Unternehmen und beschränkt den Wettbewerb ohne sachlichen Grund. Wir halten die Vorgabe für unverhältnismäßig und bitten um entsprechende Änderung der Vergabeunterlagen.“ 

In diesem Fall bezeichnet das Unternehmen eine Vorgabe als vergaberechtswidrig und verlangt Abhilfe. Dass der Text möglicherweise als „Rückfrage“ oder „Bitte um Information“ überschrieben ist, ändert nichts an seinem Inhalt. 

Schwieriger wird es bei Nachrichten, die weniger eindeutig zuzuordnen sind. Fragt ein Bieter, ob anstelle einer örtlichen Niederlassung auch mobile Einsatzteams zugelassen werden, kann dies zunächst wie eine Verständnisfrage wirken. Aus dem Gesamtzusammenhang kann sich jedoch ergeben, dass das Unternehmen die bestehende Anforderung beanstandet und eine Öffnung der Vergabeunterlagen erreichen will. 

Das Drei-Fragen-Schema für Vergabestellen

Bei kritischen Bieteranfragen hilft eine kurze interne Prüfung: 

Erstens: Will das Unternehmen lediglich wissen, wie eine Vorgabe auszulegen ist? Dann liegt in der Regel eine Bieterfrage vor. 

Zweitens: Wird eine Vorgabe als unklar, unfair, unverhältnismäßig, diskriminierend oder wettbewerbsbeschränkend bezeichnet? Dann besteht zumindest Rügeverdacht. 

Drittens: Verlangt der Bieter eine Änderung, eine Streichung, eine Fristverlängerung oder sonstige Abhilfe? Dann spricht viel dafür, das Schreiben vorsorglich als Rüge zu behandeln. 

Bitte beachten Sie: Es ist dabei nicht erforderlich, dass das Unternehmen ausdrücklich den Begriff „Rüge“ verwendet oder eine bestimmte Vorschrift zitiert. Maßgeblich ist, ob aus dem Schreiben erkennbar wird, welcher Vergaberechtsverstoß beanstandet wird und dass die Vergabestelle diesen beseitigen soll.

Wichtig: Die Einordnung erfolgt immer anhand des vollständigen Inhalts und des erkennbaren Ziels der Nachricht. 

Wie können Vergabestellen auf Bieterfragen reagieren?

Je nach Ergebnis der Prüfung kommen vier Reaktionsformen in Betracht. 

1. Klarstellung

In einer Klarstellung erläutern Sie lediglich den bereits vorhandenen Inhalt der Vergabeunterlagen. Die ursprüngliche Anforderung wird weder erweitert noch eingeschränkt. 

Beispiel: Aus den Unterlagen ergibt sich bereits, dass der Bereitschaftsdienst rund um die Uhr sicherzustellen ist. Die Vergabestelle erläutert diese Vorgabe nochmals eindeutig. 

2. Berichtigung oder Änderung

Deckt die Anfrage einen Fehler, einen Widerspruch oder eine sachlich nicht gerechtfertigte Anforderung auf, müssen Sie die Vergabeunterlagen ändern. 

Dabei ist es wichtig zu beachten, dass die Änderung sich nicht nur in einer Antwort auf der Vergabeplattform verstecken darf. Betroffene Dokumente, Formblätter oder Leistungsbeschreibungen sind zu berichtigen und allen in einer konsistenten Fassung zur Verfügung zu stellen. 

3. Teilabhilfe

Als Vergabestelle können Sie aber auch an Ihrem Beschaffungsziel festhalten und dennoch eine beanstandete Vorgabe entschärfen. 

Beispielsweise könnten Sie weiterhin eine Reaktionszeit von 60 Minuten verlangen, aber auf die Verpflichtung verzichten, bereits bei Angebotsabgabe eine Niederlassung in einem bestimmten Radius zu unterhalten. Stattdessen könnten Sie es den Bietern ermöglichen, die Einhaltung der Reaktionszeit durch Rufbereitschaft, mobile Einsatzteams oder vertraglich gebundene Partner nachzuweisen. 

4. Nichtabhilfe

Halten Sie die Beanstandung jedoch für unbegründet, können Sie an der Vorgabe festhalten. Die Begründung sollte sich dann nicht auf eine pauschale Zurückweisung beschränken, sondern auch den sachlichen Zusammenhang mit dem Auftragsgegenstand und die Verhältnismäßigkeit der Anforderung erkennen lassen. 

Bei einem EU-weiten Vergabeverfahren muss Ihnen dabei bewusst sein, dass eine solche Antwort die Mitteilung der Nichtabhilfe darstellen und damit für die weitere Rechtsschutzfrist des Bieters relevant sein kann. Bei EU-weiten Vergabeverfahren ist besonders § 160 Absatz 3 Satz 1 Nummer 4 GWB zu beachten: Nach Eingang der Mitteilung, dass die Vergabestelle einer Rüge nicht abhelfen will, bleiben dem Unternehmen grundsätzlich 15 Kalendertage für einen Nachprüfungsantrag. 

Müssen Bieterfragen und Antworten allen Unternehmen zugänglich sein?

Bieterinformationen dürfen den Wettbewerb nicht verzerren. Ist eine Frage oder Antwort für die Erstellung der Angebote relevant, muss die Information grundsätzlich allen beteiligten Unternehmen in gleicher Weise und zum gleichen Zeitpunkt zur Verfügung gestellt werden. Achten Sie aber darauf, dabei keine personenbezogenen oder geschäftlich sensiblen Angaben des fragenden Unternehmens offenzulegen.  

Eine individuelle Antwort nur an den fragenden Bieter ist allenfalls dann vertretbar, wenn sie ausschließlich unternehmensbezogene oder vertrauliche Umstände betrifft und keinen Einfluss auf die Angebotsbearbeitung anderer Unternehmen hat. 

Wie müssen Änderungen der Vergabeunterlagen veröffentlicht werden?

Wesentliche Änderungen sollten Sie immer unmittelbar in die maßgeblichen Vergabeunterlagen einarbeiten und als neue Fassung eindeutig kennzeichnen. 

Ein besonders häufiger Fehler liegt darin, dass die Vergabestelle bei der Antwort auf eine Bieterfrage inhaltlich eine neue Anforderung formuliert, die ursprünglichen Vergabeunterlagen aber unverändert lässt. 

Beispielsweise steht in der Leistungsbeschreibung eine 30-Kilometer-Vorgabe. In der Antwort erklärt die Vergabestelle, tatsächlich genüge jede organisatorische Lösung, mit der die Reaktionszeit eingehalten werde. Damit wurde die Anforderung materiell geändert. Bleibt das Leistungsverzeichnis nun unverändert, entstehen widersprüchliche Vorgaben.

Die Folge können Missverständnisse, nicht vergleichbare Angebote und spätere Streitigkeiten darüber sein, welcher Inhalt Vertragsbestandteil geworden ist.  

Wann muss eine Angebotsfrist verlängert werden?

Je stärker die Änderung die Angebotserstellung beeinflusst, desto eher ist eine angemessene Verlängerung der Angebotsfrist erforderlich (§20 Absatz 3 VgV). 

Eine Änderung der Vergabeunterlagen führt nicht automatisch in jedem Fall zu einer Fristverlängerung. Als Vergabestelle müssen Sie aber prüfen, ob die Unternehmen ausreichend Zeit haben, die Änderung zu erfassen und ihre Angebote anzupassen. 

Für die Beurteilung sind insbesondere Umfang und Zeitpunkt der Änderung entscheidend. Eine rein redaktionelle Klarstellung kurz vor Fristablauf kann anders zu bewerten sein als eine Änderung der Leistungsbeschreibung, der Kalkulationsgrundlagen, der Eignungsanforderungen oder der Zuschlagskriterien. 

Bieterfragen als Frühwarnsystem nutzen

Kritische Bieterfragen sind nicht lediglich zusätzlicher Verwaltungsaufwand. Sie können es Ihnen ermöglichen, Unklarheiten und Fehler zu korrigieren, bevor diese zu fehlerhaften Angeboten, Rügen oder Nachprüfungsverfahren führen. 

Zugleich sollten Sie berücksichtigen, dass Anfragen taktisch motiviert sein können. Ein Unternehmen kann versuchen, Anforderungen zu lockern, Fristen zu verlängern oder die Reaktion der Vergabestelle für ein späteres Nachprüfungsverfahren zu dokumentieren. Das rechtfertigt jedoch keine vorschnelle Ablehnung. Entscheidend bleibt eine sachliche Prüfung.

Fazit: Auf die Formulierung kommt es an

Ob einfache Bieteranfrage oder Rüge – beides gehört zum Vergabeprozess dazu. Für einen reibungslosen Ablauf ist es wichtig, die Nachrichten anhand der genannten Kriterien richtig einzuordnen. So können Sie als Vergabestelle Rügen frühzeitig erkennen und angemessen reagieren. 

Der wichtigste Merksatz bleibt: Eine Frage will verstehen, eine Rüge will verändern. Entscheidend ist aber immer der vollständige Inhalt der Nachricht, nicht ihre Überschrift und nicht das Fragezeichen am Ende.